Union bancaire, petit rappel d’agenda

Même si la perspective des élections allemandes empêchait à l’évidence toute prise de décision, les discussions relatives à l’union bancaire se sont poursuivies en coulisses le week-end dernier, lors des réunions de l’Eurogroupe et de l’EcoFin à Vilnius.

Petit rappel de l’agenda, où l’on voit que les décisions qui restent à prendre ne pourront pas être indéfiniment repoussées.

Le temps presse

En effet, le temps presse pour finir d’adopter les dispositions nécessaires avant la fin de la législature actuelle et les élections européennes de juin 2014. L’union bancaire se retrouve ainsi coincée entre deux calendriers électoraux, l’un allemand et l’autre européen. A ce titre, il ne faut pas oublier à quel point le processus de décision européen peut être lent. Nous sommes habitués aux délais imposés par les négociations entre la Commission européenne (CE) et le Conseil européen, voire au temps que durent les tractations au sein de ce même Conseil. Mais il faut désormais compter avec le Parlement européen, lui-même susceptible d’imposer son propre tempo. Le Mécanisme de Supervision Unique (MSU) du système bancaire que s’apprête à endosser la Banque centrale européenne (BCE) est un bon exemple, puisqu’il se sera écoulé plus d’un an entre l’annonce de la création du mécanisme (juin 2012), la publication par la CE d’une proposition de règlement (septembre 2012), l’accord des chefs d’Etat sur les grandes caractéristiques du mécanisme (décembre 2012) et le dernier vote du Parlement européen (septembre 2013). Ce dernier demandait en effet à exercer un contrôle démocratique sur la mission de supervision qu’exercera la BCE. Les tractations se sont prolongées cet été, et ce n’est que la semaine dernière qu’est intervenu un accord, sanctionné par un vote du Parlement (1).
Ce règlement prévoit que la supervision unique sera pleinement opérationnelle un an après l’entrée en vigueur de la régulation, soit, finalement, au cours du quatrième trimestre 2014. A cette date, la BCE deviendra donc le superviseur direct des plus grands établissements de la zone euro (les trois plus grands établissements de chaque Etat participant au dispositif ainsi que tous ceux dont le bilan dépasse EUR 30mds d’actifs ou 20% du PIB de leur pays d’origine) (2). Elle prendra également directement en charge toute banque recevant le soutien financier des pare-feu européens (FESF ou MES), et, plus généralement, tout établissement dont elle jugerait que sa situation constitue un risque pour la stabilité financière.

Retro planning

D’ici là, s’ouvre une période de transition que la BCE va consacrer à un examen de la qualité des actifs (Asset Quality Review). Ce faisant, la BCE veut s’assurer qu’elle ne sera pas tenue pour responsable des difficultés héritées du passé, ce qui affaiblirait sa crédibilité. En outre, l’achèvement du processus de recapitalisation, engendré par la crise financière et par le renforcement des règlementations qui l’a suivi, sera favorable à la reprise de l’activité. Depuis la crise de 2008, les grandes banques européennes ont nettement renforcé leurs ratios de solvabilité, ce qui n’exclut pas des besoins additionnels de recapitalisation, circonscrits à quelques établissements.
Au cas où certains ne pourraient faire seuls face à ces besoins, les leaders européens ont donc convenu, lors du Conseil de juin 2013, de prendre « toutes les dispositions utiles, y compris la mise en place de dispositifs nationaux de soutien, avant l'achèvement de cet exercice » d’évaluation des bilans.
Ils se sont également donné pour objectif de voir adoptées avant la fin de 2013 la proposition de la Commission relative aux systèmes de garantie des dépôts ainsi que la directive établissant un cadre pour le redressement et la résolution des défaillances des banques, au sujet de laquelle le Conseil a arrêté sa position en juin dernier (3). Ceci fait, le MES pourrait finaliser les détails opérationnels de son instrument de recapitalisation directe des banques en difficulté (4). Cet outil sera-t-il disponible dès la phase de transition qui s’annonce ? Rien n’est encore clairement décidé, mais, si ce devait être le cas, il est déjà prévu qu’un établissement contraint, en dernier recours, de faire appel à cet instrument, serait supervisé par la BCE dès cette période de transition.

Reste le sujet qui fâche le plus, et pour lequel les délais impartis sont les plus difficiles à tenir : la mise en place d’une autorité unique chargée de faire appliquer le cadre harmonisé de résolution bancaire, notamment, mais pas seulement, dans les cas d’établissements transfrontaliers. La BCE souhaite qu’une telle autorité soit mise en place au plus vite, capable de réagir promptement sur les alertes qu’elle pourrait émettre en tant que superviseur. On sait l’Allemagne très rétive à une autorité européenne indépendante, plus favorable à la construction d’un réseau d’autorités nationales.
Elle a longtemps argué que sa création impliquerait un transfert de souveraineté impossible à mettre en oeuvre sans une révision des traités, mais il semble que les services juridiques de la Commission lui aient récemment donné tort. La Commission européenne se propose pour sa part d’incarner cette autorité, mais peu d’Etats membres sont enclins à lui donner un tel pouvoir. Bref, de longues négociations seront encore nécessaires pour finaliser ce « Mécanisme de Résolution unique », dernier pan de l’union bancaire.

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(1) Depuis l’entrée en vigueur du traité de Lisbonne, le 1er décembre 2009, la procédure législative de « codécision », qui impose que les législations soient votées dans les mêmes termes par le Conseil de l’Union et le Parlement, s’applique à la grande majorité des règlements et directives européens. Cette procédure est désormais dite « procédure législative ordinaire ». En l’occurrence, le Parlement européen n’avait qu’un vote consultatif sur le règlement instaurant le MSU, mais la codécision sur celui modifiant en conséquence le fonctionnement de l’Autorité bancaire européenne, ce qui lui permettait de bloquer l’avancée du processus. Il aura également la codécision pour l’adoption du règlement sur le Mécanisme de Résolution unique et pour celle de la directive pour le redressement et la résolution des établissements.
(2) Cf. « Premier pas décisif vers l’union bancaire », Quignon L. et Newhouse C., Ecoweek du 14 décembre 2012.
(3) Cf. « Accord européen sur les règles du bail-in », Cerisier F. and Quignon L., Ecoweek du 28 juin 2013.
(4) Cf. FAQ on the main features of the future ESM direct bank recapitalisation instrument, European Stability Mechanism

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