Le renseignement en France, entre sécurité et liberté

J’exprime ici quelques opinions sur le renseignement en France, suite à un séminaire récent auquel j’ai assisté, sur ce sujet, animé en particulier par un parlementaire et un professeur de droit.

La sécurité n’est-elle pas la première de nos libertés ? Peut-on concevoir au sein d’une société, la liberté sans une certaine sécurité ? Par exemple, l’obligation de passer par un isoloir, en dehors de toute surveillance, avant de placer son bulletin dans l’urne est le garant de la confidentialité de son choix. La surveillance des urnes, par les assesseurs, du début de l’ouverture du bureau de vote jusqu’à la phase du dépouillement, est la garantie de l’intégrité du scrutin. Dans notre démocratie, la confidentialité et l’intégrité, éléments indispensables de la sécurité des votes, ne sont pas remises en question, et ceci au nom de la liberté d’expression à laquelle tout citoyen a droit. Par opposition, un vote à bulletin ouvert, sans la sécurité de l’isoloir, est du domaine d’une dictature.

Une sécurité absolue est difficilement concevable et impossible à mettre en œuvre dans la pratique. Mais pour garantir un niveau acceptable de sécurité, doit-on multiplier les pouvoirs de police en renforçant la surveillance des citoyens ? A ces questions deux réponses sont apportées : D’un côté celle de l’individu qui souhaite que la sécurité des biens et des personnes soit effective et protégée par les forces de police, et de l’autre celle du citoyen qui souhaite que sa liberté soit garantie par la loi. Mais l’opposition entre la notion de liberté et celle de sécurité n’est pas dans la réalité juridiquement constructive si l’on considère que le respect des libertés fondamentales du citoyen n’est pas contradictoire avec la notion de surveillance. Jusqu’où peut aller cette surveillance ? Cela dépend de l’idée que chaque individu, que chaque citoyen se fait de la sécurité, et nous sommes là au cœur du débat.

Né des conflits qui de tout temps ont déchiré l’humanité, le renseignement a toujours été une nécessité pour anticiper les actions de l’adversaire et prendre un avantage sur le terrain. Il est rarement vu toutefois comme une affaire présentable, mais plutôt comme une infamie. Ne dit-on pas qu’exercer l’un des deux métiers les plus vieux du monde, la prostitution et le renseignement, n’est pas une activité avouable ? Montesquieu écrivait dans l’esprit des lois : « L’espionnage  serait peut-être tolérable s’il pouvait être exercé par d’honnêtes gens ; mais l’infamie nécessaire de la personne peut faire juger de l’infamie de la chose ».

Par nature, les opérations que mènent les services de renseignements sont secrètes. Le public peut supposer que la récolte de renseignements est indispensable, mais il ignore les activités des services qui les récoltent, leur personnel et leur budget. Nous n’avons pas, en France, la culture du renseignement, comme elle peut exister dans les pays anglo-saxons où elle est appelée « Intelligence ». Le Parlement n’a été, jusqu’à présent, que partiellement tenu au courant des budgets que l’Exécutif accordait à ses services de renseignements. Tout se fait sous la protection du « Secret Défense », qui rend ces services opaques et leur accorde une certaine impunité. Il est pourtant indispensable que les services de renseignements agissent dans le cadre stricte de la loi et que leur contrôle puisse être permanent et transparent. La loi sur le renseignement a justement pour effet de braquer un projecteur pour faire la lumière sur ces services demeurés jusque-là plutôt occultes.

La définition des missions des services de renseignement a fait parfois, mais pas toujours, l’objet de décrets publiés au Journal officiel. Ainsi la DGSE a fait l’objet d’une publication en 1982, le SDECE organisme de renseignement qui la précédait n’avait fait l’objet d’aucune publication. La mission de la DGSI, qui est de récolter des renseignements sur le territoire de la République sur ce qui intéresse la sécurité nationale et l’intérêt général de la France, a fait l’objet d’une déclaration au Journal officiel en 2014. L’article 34 de la constitution de la Cinquième République est là pour que la loi, et seulement la loi, puisse fixer les droits civiques et les garanties fondamentales accordées aux citoyens pour l'exercice des libertés publiques.

La France a été condamnée par deux fois, la première en 1990, la deuxième en 2005, par la Cour européenne des droits de l’homme, suite à l’absence d’un cadre légal du renseignement. Le texte de loi sur le renseignement pourra éviter à la France d’autres condamnations. Le texte de la loi sur le renseignement définit sept missions qui vont de la préservation de l’indépendance nationale à la prévention de la prolifération des armes de destruction massive. La Commission Nationale de la Communication et des Libertés a déjà balisé le terrain et une jurisprudence existe. En particulier, l’article qui définit ce que sont les intérêts fondamentaux de la nation, n’efface en rien l’existant sur la protection du corpus des libertés. Il a pour ligne de conduite de faire que la surveillance reste proportionnelle au but poursuivi. Avec la loi sur le renseignement, les libertés publiques sont garanties et les moyens utilisés par le renseignement sont légalisés. Toute pratique non légale est dès lors interdite. Le but est de dissiper les zones grises existantes par l’établissement d’un cadre strict de la loi et un contrôle effectif et appliqué.
 
Les services de renseignements pourront avoir recours à des pratiques encadrées strictement par la loi comme des balisages et les écoutes des données de connexion. Comme le disait Napoléon, « tout l’art de la guerre est de connaître ce qui se passe de l’autre côté de la forêt ». Ici la forêt est le monde numérique qui nécessite la mise en œuvre des moyens spécifiques. Mettre en place un contrôle est bien sûr indispensable pour s’assurer que les pratiques des services de renseignements restent dans un cadre légal. Trente ans après l’affaire malheureuse du Rainbow Warrior, la loi de Programmation Militaire (LPM) du 18 décembre 2013 donne aux parlementaires la possibilité d’exercer un contrôle des actions du gouvernement sur la mise en œuvre des actions de renseignement.
 
La Délégation Parlementaire au Renseignement (DPR), structure mise en place en 2007, commune au Sénat et à l'Assemblée nationale, exerce le contrôle parlementaire de l'action du gouvernement en matière de renseignement. Les parlementaires peuvent ainsi exercer un contrôle sur les responsabilités des politiques, non pas pour s’assurer que les services de renseignements travaillent bien mais que les moyens qu’ils emploient ne sont pas dévoyés.
 
Que font les autres nations dans ce domaine ? Aux USA, le congrès exerce un contrôle puissant sur les actions de la Présidence. En conséquence, les services de renseignements US ont tendance à ressentir ce contrôle comme une entrave à leur métier. La tendance est alors parfois d’externaliser les actions de renseignements à des services à l’étranger, ou à des sociétés privées. Avec un budget alloué aux services de renseignement de 100 milliards de dollars et un effectif de 850 000 employés, les moyens des USA sont de très loin supérieurs à ceux de la France qui ne dispose que d’un budget de 2 milliards d’euros avec un effectif de 13 300 postes. Et encore, la totalité des postes ouverts dans les divers services de renseignements en France ne sont pas encore pourvus. En comparaison, la Grande Bretagne dispose de 20 000 employés et l’Allemagne de 16 500.
 
On a aussi reproché à la surveillance de s’effectuer en l’absence d’un juge. Il n’en est rien. L’article 66 de la constitution de la Cinquième République fixe la compétence de l’autorité judiciaire gardienne des libertés individuelles. L’autorité judiciaire a pour tâche de réprimer les infractions alors que l’autorité administrative prévient les troubles à l’ordre public. Comme nous sommes ici dans la prévention, et non dans la répression, la surveillance est du domaine de l’autorité administrative. Il a été créé une autorité administrative indépendante, la Commission Nationale du Renseignement (CNR) qui garde un regard sur les services de renseignements et coordonne les six services constituant la communauté française du renseignement, DGSE, DGSI, DRM, DPSD, DNRED, Tracfin. Le Premier Ministre est globalement responsable « es qualité » de leurs actions. Le Conseil d’Etat a maintenant de son côté une habilitation au Secret Défense, et peut ainsi vérifier qu’aucune technique de renseignement n’est mise en œuvre illégalement. Tout citoyen peut faire un recours au Conseil d’Etat s’il pense qu’il est espionné par des méthodes abusives et illégales.
 
On a reproché aux services de renseignements de pêcher au chalut en exerçant une surveillance indifférenciée et de masse, plutôt que de pêcher au harpon uniquement le gibier susceptible de troubler l’ordre public. La loi apporte, dans sa forme et dans son esprit, une fonction juridique et une légitimité politique au Renseignement, mais cette loi sur la surveillance ne serait-elle pas en fait un Patriot Act à la française ? En réponse à ces questions légitimes, le Conseil d’Etat veille à ce que les pratiques de renseignement n’aillent pas à l’encontre des droits de l’homme et que ses effets restent proportionnels au but poursuivi. S’il n’en était pas ainsi, cette loi ne pourrait pas franchir le passage obligé du Conseil Constitutionnel.
 
Il est intéressant d’observer les réactions d’un professeur de droit qui oscille entre la satisfaction et la méfiance sur les pratiques des services de renseignement aujourd’hui permises par la loi. Il est satisfait parce que cette loi était nécessaire et manquait à notre Etat de droit. La raison d’état n’a plus besoin d’être évoquée pour couvrir certaines pratiques. La puissance publique doit assurer les dispositifs dérogatoires en évitant les abus. Cette loi, qui présente une fonction juridique et politique majeure, comble notre retard par rapport à nos voisins qui ont été approchés pour connaître leur existant. Le texte de la loi française sur le renseignement a tenu compte de leurs remarques. En cas de litige contre des agents des services de l’Etat qui n’auraient pas respecté les règles démocratiques, il sera possible d’invoquer la jurisprudence et cela aujourd’hui change la donne.
 
Quand Edward Snowden a révélé une partie des secrets qu’il a dérobés aux services de renseignements des USA, Barack Obama a placé le débat, contre ce lanceur d’alerte, sur des assises juridiques en évoquant les lois en vigueur aux Etats Unis. En France, avant la loi sur le renseignement, il aurait été difficile de trouver un juge pour se saisir de l’affaire si le Secret Défense était instauré. Maintenant il sera possible de saisir une autorité administrative indépendante pour statuer sur le fonctionnement des services de renseignements. Ce mécanisme nouveau met le Premier Ministre au cœur du mécanisme des services de renseignements, et les responsabilités de chacun sont aujourd’hui clairement établies, alors qu’avant demeurait un flou certain sur qui était coupable, et de quoi.
 
Satisfaction pour le professeur de droit de voir la loi validée par le Conseil Constitutionnel. Satisfaction aussi qu’un juge et une police administrative puissent appliquer à la surveillance, le principe de proportionnalité. La culture juridique va enfin entrer dans le monde du renseignement d’où elle était cruellement absente.
 
Méfiance et vigilance nécessaire, quand même, car il reste des zones d’ombre en particulier dans le fonctionnement des fameuses boîtes noires et dans les algorithmes de surveillance.
 
L’application de l’esprit de la loi sur le renseignement peut établir un nouveau contrat social entre les citoyens et les services de renseignement, et il est permis d’espérer que cela contribuera à protéger la démocratie et la liberté, encadrées par une nécessaire sécurité.

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