Jeux d’argent et de hasard : les propositions du rapport Durieux

Le jeu en ligne (poker, pari) est devenu une réalité économique qui se développe en France. On estime à 75 % du produit brut les jeux réalisés par des opérateurs non autorisés. Comment le cadre juridique peut-il s'adapter ?

Le contexte juridique européen et les évolutions économiques conduisent à une ouverture du marché des jeux d'argent et de hasard. En effet, le régime français de droits exclusifs a fait l'objet d'un avis motivé de la Commission européenne depuis juin 2007.

En novembre 2007, le Premier ministre a confié à Bruno Durieux, inspecteur général des finances et ancien ministre, une mission de réflexion sur la réorganisation globale des jeux et sur les risques juridiques et économiques pesant sur ce secteur. Ce rapport, remis au Premier ministre le 24 avril 2008, préconise une ouverture maîtrisée à la concurrence.

Le rapport Durieux propose de modifier le régime français de droits exclusifs et d'autoriser l'entrée de nouveaux opérateurs sur le marché.

Différents scénarii d'ouverture sont envisageables selon le type de jeux.

L'ouverture pourrait concerner soit les paris sportifs, soit encore les paris et les jeux de cercle, soit enfin l'ensemble des jeux à l'exception des loteries. Par ailleurs, les opérateurs pourraient être soumis à l'obtention d'une licence nationale. Cette licence serait délivrée selon un cahier des charges strict ayant pour objectif la préservation de l'ordre social et de l'ordre public.

Soulignons que le rapport préconise d'écarter le principe de reconnaissance mutuelle. Ainsi des opérateurs disposant d'une licence dans un autre État membre ne seraient pas automatiquement autorisés en France. Seraient consacrées : l'interdiction aux mineurs, la création d'un seuil maximal de mises par joueur et l'interdiction du jeu à crédit.

Une autorité de régulation unique devrait être créée pour la délivrance des autorisations. En effet, l'ouverture du marché des jeux à distance impose de définir et de conduire une politique cohérente des jeux, d'autant plus nécessaire que d'une part, la mise en ligne brouille les frontières traditionnelles entre les catégories de jeux et que d'autre part, la majorité des opérateurs de jeux à distance propose une offre diversifiée (paris sportifs et jeux de casino).

Observons aussi, que pour l'instant, le secteur des jeux est placé sous la tutelle de trois ministères différents et il n'existe pas de politique unifiée. C'est pourquoi, il serait souhaitable qu'une autorité administrative unique soit chargée de fixer les orientations d'une politique des jeux et de la mettre en oeuvre, elle s'occuperait :

        - de la préparation de la réglementation applicable au secteur, notamment la définition des types de jeux autorisés ;

-        de la définition du cahier des charges précisant les conditions à respecter pour pouvoir opérer sur le territoire national ;

-        de l'octroi des agréments aux opérateurs : l'instance de régulation devra examiner les candidatures des opérateurs et les garanties qu'ils présentent ;

-        de l'observation et de la surveillance du marché : afin d'adapter les outils de régulation et les conditions d'exercice des activités, l'autorité de régulation aura besoin d'informations factuelles et objectives portant notamment sur les phénomènes d'addiction et les troubles potentiels à l'ordre public. Cette fonction pourrait être confiée, le cas échéant, à un observatoire doté des moyens adéquats en vue de garantir l'indépendance et l'objectivité des études qui seront réalisées ;

-        du contrôle des opérateurs agréés : quel que soit le vecteur de commercialisation, le régulateur devra s'assurer que les opérateurs se conforment aux dispositions du cahier des charges. En cas de manquement, il lui appartiendra de prononcer des sanctions pouvant aller jusqu'à la suspension ou au retrait de l'agrément, selon une procédure offrant toutes les garanties ;

-        enfin, de la lutte contre les opérateurs illégaux : un processus de détection des sites illégaux devra être mis en place, qui passe par l'élaboration et la mise à jour d'une "liste noire" servant de référence aux tiers impliqués dans le dispositif de lutte contre les opérateurs illégaux (hébergeurs, fournisseurs d'accès à Internet, moteurs de recherche, banques, etc.).

Remarquons également que le rapport recommande que les jeux sur Internet deviennent accessibles à des opérateurs privés, dans le domaine du pari hippique ou du poker. Mais, il exclut toutefois une légalisation des machines à sous en ligne et  estime comme nécessaire de mettre en oeuvre des dispositifs de lutte contre les opérateurs illégaux. Il préconise alors de bloquer les gains des joueurs gagnants et de renforcer les moyens de répression classiques.

Cette lutte contre les opérateurs illégaux est la nécessaire contrepartie de l'ouverture du secteur des jeux. Bien entendu, cette ouverture à la concurrence doit être soucieuse des objectifs d'intérêt général propres à la France : préservation de l'ordre social (protection des joueurs, lutte contre l'addiction) et de l'ordre public (lutte contre la fraude et le blanchiment d'argent). Enfin, des considérations fiscales doivent également être prises en compte dans la mesure où, d'une part, le montant des recettes publiques actuellement tirées de cette activité est significatif et où, d'autre part, le niveau de pression fiscale constitue lui-même un outil de régulation de l'addiction et du blanchiment. Ces propositions sont en cours d'examen par le Gouvernement.

Haas société d'avocats organise une matinale sur cette question le 6 mai prochain.